汉代的乡里包括乡、亭、里三种机构。在城池和交通要塞等地方设亭一级，亭又设亭长、亭佐、亭候、求盗、亭父等官员，由县尉管辖，主要负责追捕盗贼。乡一级是县以下关键的地区性行政管理单位，设有有秩（有的地方称为啬夫）、县三老、游徼等职位，分别掌管不同的事务；有秩（啬夫）是乡的主事长官；有时候还会设置乡佐，作为副手专门掌管税收；三老负责教化乡民；游徼负责乡里的治安。

里一级是最基本的管理单元，每里有一百户人家；里设有里魁，或者叫里正，还有父老、祭奠等。伍是最基层的住民编制单位，五户编为一伍，每伍都设有伍长，也被叫做伍老。

一、乡里制度及结构

“三老”在汉代乡里社会发挥了特殊的作用，是汉代地方乡里势力中的重要角色。西汉初期，继承秦制，保留“三老”制度。汉二年，汉高祖刘邦下令，“举民年五十以上，有修行，能帅众为善，置以为三老，乡一人。择乡三老一人为县三老，与县令丞尉以事相教，复勿繇戍。以十月赐酒肉”。

这则材料蕴含三老的几个重要条件，一是年龄，“三老”属于年长者，不低于五十周岁；二是文化道德上，三老要具备文化知识，有道德修养，在乡中口碑较好；三是管理领导能力，三老要能领导乡民，有威望，能率领乡民向好的方向发展。在汉代，三老多由乡里民众推举而出，再由官府给予正式认可，协助县级行政官员管理乡里。

一旦选为三老，就可以免除徭役、兵役，且每年国家会对其进行赏赐。但是由于三老没有俸禄，在汉代它究竟属不属于正式行政编制，尚无法明确。

啬夫这一官职在古代也出现得很早。《说文》中认为啬夫就是农夫。啬夫一词最早见于《仪礼·觐礼》中，书中记载“啬夫承命告于天子”。郑玄对其的注释是，啬夫是司空的属官。周代时，司空为五官之一，位比三公、六卿，负责全国水利、营建之事。这一时期，尚无司农一职专掌农事。

由此可见，啬夫指的是表现优异被起用为田官的农夫，归司空管辖。战国时，啬夫在县及以下单位均可见，各种职官均有。秦汉时，啬夫分管中央及地方行政部门各类行政事务，只有啬夫属于乡里社会。

汉代史料记载：“十亭一乡，乡有三老、有秩、啬夫、游徼……啬夫职听讼，收赋税。”“乡置有秩、三老、游徼。本注曰：有秩，郡所署，秩百石，掌一乡人；其乡小者，县置啬夫一人。皆主知民善恶，为役先后，知民贫富，为赋多少，平其差品”。据此可知，乡啬夫与有秩职责相同，均掌一乡之诉讼、赋税，集行政、司法、财政权于一身。

只是有秩为郡中机构，啬夫在县中，所管理的乡是不足五千户的小乡。《说文解字》中提到，“司马彪《百官志》曰：‘乡置有秩、三老、游徼。乡小者置啬夫一人。’”段玉裁认为小乡置啬夫后，不再置三老、游徼。

游徼一职在秦代始置，汉代沿置。《汉书》和《后汉书》所记内容，均显示其职责为管辖一乡治安，负责巡逻、禁捕奸盗。

二、三老制度的形成原因

汉代三老制度是中国历史上的首创，纵观前朝以及后世，皆无此制度化的三老、父老体制。可以说，此制度的建立基于历史变迁与汉代独特的时代背景，对其形成原因的分析有利于更好地把握汉代乡里社会的环境。关于汉代三老制度的建立原因，主要有三种说法。

1.君主统治需要说

秦进才在《汉代三老、父老异同考》中认为汉朝确立三老制度的根本原因是封建君主的统治需求，乡县三老和里父老正代表地方领导人物和中央政府结合，使天子可以将管理范围延伸打到基层的乡里伍，而且这种管理机制能够灵活有效地运转，才会使国家统治更加稳定牢固。熊必军、冷鹏飞认为汉之重三老，实质是让自己的封建统治体系渐趋完善，是通过把乡民们认可的具有一定社会地位的当地人物划入管理层次，利用他们在当地的教化作用，维护自己统治地位稳定的一种策略。邹水杰认为三老设置填充了官员在文化教导功能上的缺位，是奉行法治和顺应民意角逐的结果，是中央权力和乡民社会的中间联系，也是汉朝统治阶层为了不再重蹈秦朝覆辙的尝试。

2.乡绅功能凸显说

王育民在《秦汉政治制度》认为早在秦汉时期管理者就已经发觉了让乡绅参与社会治理从而在政治体系中起作用，形成了中央集权的统治和分散治理的社会管理相结合的雏形。臧知非认为，汉二年，刘邦下令起用三老，其目的在于，利用年长者的德行、威望和领导能力施行教化，从而巩固统治。王爱清在《秦汉乡里控制研究》中认为乡三老不管面积大小在每个乡都必须设置，充分证明了中央高度重视该类群体在乡社会体系中发挥的维持秩序的作用。

3.乡里自治机制形成说

马新认为三老制度其实是对传统亲缘势力具有自我管理的机制的认可，目的在于将宗族领头人等乡土领导角色编进国家统治系统内，将传统方式在社会中的作用放大，有利于国家走向中央集权。

三老制度在战国时期萌芽，在秦汉时期完善并不是偶然现象，它的形成发展与当时社会生产方法变化、阶级构成变动、地主统治改革有十分紧密的关系。总起来说，三老制度的设立，有以下几个方面原因：一是为加强民心的收拢，避免走亡秦覆辙；二是三老制度的雏形由来已久，在民间已经发挥一定作用；三是为了加强中央集权，只能将三老制度这一传统纳入统治，让其在得到官方认可的前提下，继续发挥维持乡里秩序的作用，而非以另一种官方形式取代三老。

三、三老的选拔、职责、作用、地位

崔向东《汉代豪族研究》认为，出任乡三老、里父老的有两类群体，一类是当时村落宗族的族长转变而成，另外一类是郡县制划分下乡里有一定社会会地位、风评较好的中老年人被推选。就选拔方式而言，一种主张官选，另一种主张民选。杨筠如、苏莹辉和崔向东是官选说的主张者，他们认为出任乡三老的人多是被上级长官考察推举产生的，由乡民选出来的很少；县三老从乡三老里选出一人担任，仍然是由上级长官选择。

封建统治阶级要求直接控制三老的人选，由乡民选举产生的方式只是理想，几乎不大可能发生。黄金言则主张民选，他在《汉代三老、父老的地位与作用》中提到汉朝文帝时期，按照人口比率确定名额，经过乡民推举或选举，再由官方任命。

据此认为三老应以民选为主，持相似观点的还有王继东的《汉明两代老人制度之考较》。两种说法很矛盾，不过如果乡三老是官员察举推荐任命的，那么乡三老的身份更像是长官任命的官吏，而非单一的平民中的领袖。笔者更倾向于乡三老是经历乡里推选德高望重的人后，上级官员从中选择并加以任命。

西汉初期在地方管理层面实行行政和教化的二元格局。县、乡三老是乡民之师，主要负责教化乡民。昭、宣之后儒生官员逐渐开始负责教化，到了东汉时期，三老原本承担的教化职责由底层官员代为实行，职权已经虚设。横向来看，三老在政治地位、经济待遇、文化方面具有特殊性；纵向来看，周、唐、明没有形成这种自下而上把官员和族长融合为一的系统制度，也说明了汉代三老制度的独特性。汉朝统治稳定，被称为盛世，与乡里三老制度有着重要关系。

首先，三老是以德高望重的长者身份，对众民进行教化，以辅助封建统治；其次，三老通过自身模范，引导乡民尽忠尽孝，起到明显的管束作用。三老深远的影响力反映出国家对基层控制力的相对薄弱。最后，三老在上层统治和基层社会之间有着特别的媒介、缓冲和沟通作用。

三老明显是从父老中选出来的。三老虽然不是吏员，但被看做是乡官中的一把手，由上级任命，里父老不属于官职，由乡民推选而成；三老受政府优待，常有赏赐，里父老不止没有来自官方的经济收入，还经常需要自己贴补；三老官员气息浓厚，里父老仍属于平民范畴。乡三老自身的年龄、德行是被推举的基本条件，选出后由政府给予官方认同，这种官方权威认可使其脱颖而出成为精神层面的引领者，在这方面与里父老的权威来源相同。

汉武帝时期，打压地方势力的种种举措，大大提升了国家在地方上的权威。对于乡里社会的领袖——三老，一方面汉武帝“谕三老孝弟以为民师，举独行之君子，征诣行在所。朕嘉贤者，乐知其人”，给予三老群体极大的尊重。另一方面又曾晓谕蜀中民众“因数之以不忠死亡之罪，让三老孝弟以不教诲之过”，将“三老”清晰地划归在中央权威之下。

而且随着徭役、户属清查的增加，以及政府官吏对民间势力的清扫，渐渐啬夫等乡官替代了“三老”的位置，开始对乡里进行管理。这些都是从啬夫、游徼的位置上升迁的。这些中央派遣的地方官员背后有政府强有力的支撑，开始主导乡里社会的管理。

总结

汉宣帝“多用文法吏，以刑名绳下”，对地方的状态也十分关心，通过慰问父老、嘉奖忠孝行为，尽力将下层社会管束在中央之下，在这之后“三老”只承担教化的职责。该时期啬夫代替“三老”在地方实行管理权，地方势力弱化，受中央权力管束。在西汉时期曾在政治和生活层面都处于重要地位的“三老”群体渐渐消失，东汉时已经很少有记载，魏晋时期虽然还存在，但职权已基本丧失，日渐式微。